Изменение порядка возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям
Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 407-ФЗ введена ч. 1.1 в ст. 140 УПК РФ, ограничившая правомочие органов расследования в принятии процессуального решения о возбуждении уголовного дела по факту налогового преступления.
В соответствии с новым уголовно-процессуальным регулированием поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных ст. 198–199.2 УК РФ, могут быть только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах в органы предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Аналогичное нормативное регулирование установлено и в отраслевом налоговом законодательстве (ч. 2 ст. 36 НК РФ).
Тем самым УПК РФ был приведен в соответствие со специальным отраслевым законодательством, регламентирующим права, обязанности и ответственность налогоплательщиков, с одной стороны, и органов ФНС РФ – с другой (далее мы будем говорить о налогоплательщиках-организациях и ст. 199 УК РФ).
Разграничение компетенций
Эти изменения в уголовно-процессуальном законодательстве были направлены на упорядочение деятельности органов предварительного расследования и разграничение предметной компетенции между ними и органами ФНС РФ в случае выявления первыми или вторыми признаков налоговых преступлений.
Однако это нормативное разграничение может измениться. В октябре 2013 г. Президент РФ внес на рассмотрение Государственной Думы РФ проект федерального закона о признании утратившим силу п. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 407-ФЗ «О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации».
В Пояснительной записке к президентской законодательной инициативе указано: «…проект Федерального закона “О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации” подготовлен в соответствии с указанием Президента Российской Федерации Пр-840 от 15 апреля 2013 г. и с учетом результатов рассмотрения на заседании Межведомственной рабочей группы по противодействию незаконным финансовым операциям, состоявшемся 13 декабря 2012 г., вопроса об эффективности существующих уголовно-процессуальных механизмов, обеспечивающих деятельность компетентных органов в сфере борьбы с налоговой преступностью.
Изменениями, внесенными Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 407-ФЗ “О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации”, установлено, что поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных статьями 198–199 Уголовного кодекса Российской Федерации, служат только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Указанные изменения являются одной из основных причин низкой эффективности раскрытия налоговых преступлений, в связи с чем существенно затруднено использование в уголовном процессе имеющихся результатов оперативно-розыскных мероприятий, проводимых органами внутренних дел Российской Федерации в рамках борьбы с налоговой преступностью. Проектом федерального закона “О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации” устанавливается общий порядок рассмотрения вопроса о возбуждении уголовного дела по статьям 198–199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, что обеспечит комплексный подход к противодействию экономическим преступлениям, реализации возможностей правоохранительных органов и использованию поискового потенциала оперативно-розыскной деятельности для документирования налоговых преступлений и установления умысла на их совершение».
Однако такая мотивация для отмены существующего разграничения компетенции налоговых и правоохранительных органов не представляется бесспорной.
Во-первых, ничто не препятствует оперативным органам, осуществляющим свои правомочия по проведению оперативно-розыскных мероприятий, выявлять преступную деятельность, в том числе в сфере действия налогового законодательства, и направлять подобную информацию в налоговые органы для проведения проверки.
Во-вторых, если возникают сомнения в том, что налоговые органы работают недостаточно эффективно, то надлежит принять меры к улучшению качества их работы, в том числе методом нормативного регулирования.
Так или иначе, подобный законопроект в случае его принятия отменяет действие ч. 1.1 ст. 140 УПК РФ и возвращает нормативное регулирование к его состоянию на 6 декабря 2011 г. Следовательно, могут вернуться противоречия правоприменительной практики, которые были устранены Федеральным законом № 407-ФЗ.
Дублирование полномочий
Одним из наиболее болезненных противоречий был спор о правомочии органов расследования самостоятельно инициировать проведение проверки в отношении субъектов предпринимательской деятельности по вопросам соблюдения ими налоговой дисциплины и принимать решение о возбуждении уголовного дела о выявленном налоговом преступлении. Поводом к проверке часто был только рапорт сотрудника органа дознания (ст. 143 УПК РФ), которому из каких-либо источников стало известно о том, что руководители конкретного юридического лица совершают налоговое преступление.
Поскольку органы дознания осуществляют оперативно-розыскную деятельность под грифом «секретно», проверить законность и обоснованность такого повода к началу проверки юридического лица невозможно. В связи с этим проверка хозяйствующих субъектов будет всецело зависеть от усмотрения оперативных сотрудников, проводящих оперативно-розыскные мероприятия без участия налоговых органов.
Повсеместно возникали коллизии, когда органы расследования самостоятельно начинали проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц и возбуждали уголовные дела по выявленным ими фактам налоговых преступлений, хотя установление факта нарушения организацией налогового законодательства относится к исключительной компетенции налоговых органов.
И когда налогоплательщик представлял в орган расследования решение арбитражного суда об отсутствии в своих действиях нарушений порядка исчисления размера неуплаченных налогов (недоимки), органы расследования зачастую отказывали в признании обязательности такого судебного акта. В качестве основного доказательства они ссылались на «заключение специалиста», полученное в ведомственных подразделениях ОВД.
Такими действиями органы внутренних дел «дублировали» налоговые органы, подменяя регламентированный специальным отраслевым законодательством налоговый контроль на непроцессуальную деятельность, проходящую вне налоговых правоотношений и поэтому не порождающую для налогоплательщиков прав, обязанностей и вытекающей из них правовой ответственности, установленной нормативными актами о налогах и сборах.
Для внесения ясности в обсуждаемую проблематику напомним, что в соответствии с ч. 1 ст. 2 НК РФ только законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.
В ч. 2 ст. 36 НК РФ установлено, что при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных настоящим Кодексом к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел, следственные органы обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить эти материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.
И самое главное: пока остается неизменным положение о преюдиции, а именно о том, что обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда, принятым в порядке гражданского, арбитражного или административного судопроизводства, признаются судом, прокурором, следователем, дознавателем без дополнительной проверки (ст. 90 УПК РФ).
Подытоживая сказанное, можно сделать однозначный вывод: оставаясь неизменными, эти нормативные установления, разграничивающие правомочия органов расследования и налоговых органов, в случае признания утратившей силу ч. 1.1 ст. 140 УПК РФ могут дезориентировать не только органы расследования, но и налогоплательщиков по вопросу о том, является ли законным поводом к возбуждению уголовного дела о налоговом преступлении информация, полученная органами расследования из иных источников, кроме налоговых органов.
Неясно будет также, подлежит ли прекращению уголовное дело, возбужденное органами расследования по своей инициативе, если налоговые органы, действующие в пределах своей компетенции, не обнаружат признаков налогового правонарушения в деятельности налогоплательщика либо решением арбитражного суда будет признана незаконность действий налоговых органов при реализации ими функции налогового контроля и выявлении факта налогового правонарушения.
Проблемы правоприменения
Вопросы эти крайне болезненны для субъектов предпринимательской деятельности.
Аргументируя свою позицию, добавлю, что уголовное законодательство само по себе не устанавливает и не определяет отношения налогоплательщика с налоговыми органами, а также не регулирует права и обязанности налогоплательщика. Эта сфера отнесена к механизму правового регулирования норм специального отраслевого налогового законодательства, поэтому диспозиция ст. 199 УК РФ является бланкетной, т.е. отсылающей к дефинициям соответствующего отраслевого законодательства, в нашем случае – к налоговому праву.
Последнее содержит в себе не только нормы НК РФ, но и разъяснения Минфина, ФНС и ВАС РФ по вопросам применения налогового законодательства. Однако эти ведомственные нормативные акты на практике не применяются органами расследования, поскольку адресованы налоговым органам.
Пленум ВС РФ в п. 1 Постановления от 28 декабря 2006 г. № 64 «О практике применения судами уголовного законодательства об ответственности за налоговые преступления» указал, что ст. 198–199.2 УК РФ устанавливают уголовную ответственность в отношении налогов и сборов, уплата которых предусмотрена ст. 13, 14, 15 и 18 НК РФ и соответствующими главами части второй НК РФ.
При рассмотрении уголовных дел о налоговых преступлениях судам необходимо учитывать вступившие в законную силу решения арбитражных судов, судов общей юрисдикции, а также другие решения, постановленные в порядке гражданского судопроизводства, имеющие значение по делу.
Таким образом, законом не предусмотрено правомочие органов расследования вмешиваться в налоговые правоотношения вне сферы компетенции правоохранительных органов до того момента, когда налоговые органы в соответствии с ч. 15.1 ст. 101 НК РФ направят материалы проведенной ими налоговой проверки налогоплательщика в соответствующий орган предварительного расследования.
Устанавливающие повод и основания к возбуждению уголовного дела положения ст. 140 УПК РФ не подлежат расширительному толкованию.
Согласно ч. 2 ст. 140 УПК РФ основанием для возбуждения уголовного дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления.
Достаточные данные – это факты нарушения налогового законодательства, выявленные и определенные таковыми налоговыми органами в соответствии с их полномочиями по осуществлению налогового контроля. Событие налогового правонарушения должно быть оформлено в порядке, установленном НК РФ для акта налоговой проверки и решения налогового органа о привлечении данного налогоплательщика к налоговой ответственности (ст. 100 и 101 НК РФ).
Если в уголовном деле будут отсутствовать эти официальные документы или они будут признаны арбитражным судом несоответствующими требованиям налогового законодательства, то суд общей юрисдикции, рассматривающий уголовное дело о налоговом преступлении, не вправе будет постановить обвинительный приговор.
На необходимость разграничения компетенции органов расследования и налоговых органов указывает и уголовный закон, поскольку не каждое налоговое правонарушение является налоговым преступлением.
Для того чтобы выявленное налоговыми органами налоговое правонарушение образовывало состав налогового преступления, оно должно соответствовать условиям, установленным в ч. 1 ст. 199 и в Примечании 1 к ст. 199 УК РФ.
Только в этом случае налоговые органы вправе направить материалы налоговой проверки в органы расследования для принятия решения в соответствии со ст. 144 145 УПК РФ, а органы расследования вправе принять такие материалы к своему производству со стадии доследственной проверки, поскольку деятельность налоговых органов не относится к проверке сообщения о преступлении, которым является сопроводительное письмо налоговых органов о направлении материалов налоговой проверки в органы предварительного расследования (или прокурору).
Сообщение налоговых органов (сопроводительное письмо к материалам налоговой проверки) будет законным поводом к возбуждению уголовного дела по ст. 199 УК РФ, поэтому внесенный Президентом РФ законопроект, хотя и содержит риск возрождения споров о компетенции правоохранительных и налоговых органов, не изменит порядка уголовного судопроизводства, установленного в УПК РФ.
И последнее. В отличие от силовых действий органов расследования, налоговое законодательство, во-первых, предусматривает определенную процедуру предварительной фиксации события налогового правонарушения, во-вторых – предоставляет налогоплательщику возможность оспорить эти действия и решения налоговых органов в вышестоящий налоговый орган и в арбитражный суд в порядке, предусмотренном в налоговом законодательстве (ст. 100–101.4 НК РФ).
Что же касается возможности обжалования действий органов расследования в суд в порядке ст. 125 УПК РФ, то статистика признания судом незаконности возбуждения уголовного дела настолько мала для российских судов общей юрисдикции, что эту возможность судебной защиты можно расценивать как неэффективную на практике, тем более если вместо доступных для ознакомления материалов налоговой проверки в суд будут представлены результаты оперативно-розыскной деятельности, проверить не только достоверность, но и фактичность которых не представляется возможным в процедуре досудебного обжалования.
