Авторы: Ольга Подоплелова и Леонид Абгаджава
Скорее всего, спустя некоторое время после завершения эпидемии коронавируса COVID-19 в Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) начнут поступать жалобы на привлечение к ответственности за нарушения режима самоизоляции, в том числе из России.
Мы подготовили обзор действий властей, которые могут быть расценены как основания для обращения в ЕСПЧ. Ниже мы сделали попытку очертить тот набор прав, который может быть затронут такими действиями.
Право на свободу передвижения
Одной из мер, которая коснулась большого числа людей, является введённый режим самоизоляции, предполагающий снижение социальных контактов за счёт запрета свободного передвижения. В этом смысле стоит напомнить о том, что пункт 1 статьи 2 Протокола № 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод гарантирует право человека на свободу передвижения внутри страны. Это право не является абсолютным, то есть оно может быть ограничено государственными органами. Однако такое ограничение, исходя из требований пункта 3 этой статьи не может быть произвольным и должно соответствовать ряду параметров:
- оно должно быть предусмотрено законом (критерий “законности”),
- должно вводиться в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности и для защиты прав и свобод других лиц (критерий правомерной цели);
- оно должно быть необходимым в демократическом обществе.
Можно предположить, что ЕСПЧ будет склонен оценивать практически любые вводимые ограничения свободы передвижения как действительно необходимые в демократическом обществе и преследующие законную цель — охрану здоровья граждан. На наш взгляд, ЕСПЧ будет исходить из того, что в разгар эпидемии достаточно быстро сложился так называемый “европейский консенсус” во всех странах Совета Европы, кроме Швеции, введены ограничения на передвижение граждан. Европейский суд, толкуя положения Конвенции, очень внимательно относится к тому, какие решения принимают страны-участницы Конвенции и схожи ли они в своем подходе. В данном случае все страны-участницы считают, что ограничение свободы передвижения оправданы и практически одинаково видят допустимые случаи выхода из дома.
Обычно к таким случаям они относят неотложную работу, которую нельзя выполнять удалённо; покупку продуктов питания и лекарств; уход за родственниками; выгул домашних животных и т.п. Все страны используют меры административных и даже уголовных санкций в отношении нарушителей режима. В таблице ниже рассмотрены некоторые ограничительные меры и штрафы, которые введены в четырёх странах — Великобритании, Франции, Италии и Испании — серьёзно затронутых эпидемией COVID-19.
| № п/п | Страна | Разрешённые причины для выхода без пропуска | Штрафы |
| 1) | Великобритания[1] | 1) Выходы за базовыми покупками (еда, лекарства) — как можно реже; 2) Физические упражнения в одиночестве или с членами семьи (прогулка, пробежка или велопрогулка) — один раз в день; 3) Любая медицинская процедура, включая донорство крови, снижение риска причинения вреда здоровью, обеспечение ухода или помощи уязвимому человеку; 4) Работа, которая не может быть сделана из дома. | Накладываются полицией: £60 за первое нарушение (можно оплатить 50 % в течение 14 дней). £120 за повторное нарушение. Штраф удваивается за каждое последующее. |
| 2) | Франция | 1) Поездки на работу или в места профессиональной деятельности, которые не могут быть отложены; 2) Поездки за покупками, необходимыми для профессиональной деятельности, или предметами первой необходимости; 3) Поездки по медицинским причинам, за исключением случаев, когда консультации и помощь могут могут быть оказаны удалённо; 4) Поездки по неотложным семейным причинам и для ухода за людьми, находящимися в уязвимом положении, и детьми; 5) Короткие выходы в пределах одного часа в день и в радиусе одного километра от дома, либо связанные с индивидуальной физической активностью, либо для прогулки с совместно проживающими людьми, либо по нуждам домашних питомцев; 6) Поездки, связанные с обязательствами, наложенными полицией или судебными органами; 7) Поездки, связанные с вызовами в административный или иной суд; 8) Поездки, связанные с участием в общественно-значимых мероприятиях по заданию властей и на обозначенных ими условиях[2]. | За нарушения режима изоляции грозит штраф €135. При повторном нарушении в течение двух недель штраф увеличивается до €200. За три и более нарушений в течение 30 дней может грозить уголовное наказание в виде штрафа в размере €3750 или тюремного заключения на срок до 6 месяцев[3]. |
| 3) | Испания | 1) Приобретение продуктов, лекарств и вещей первой необходимости; 2) Помощь медицинским центрам, сервисам и учреждениям; 3) Выход на работу; 4) Возвращение к месту проживания; 5) Помощь и уход за пожилыми людьми и детьми, иждивенцами, людьми с инвалидностью или другими людьми, относящимися к уязвимым группам; 6) Визиты в финансовые и страховые компании; 7) Ввиду обстоятельств непреодолимой силы или нужды. 8) Другие виды деятельности, аналогичные по своей природе[4]. | Система штрафов установлена в различных законодательных актах[5]: 1) Закон о гражданской безопасности (штрафы €100-€600 за перемещение запретительных знаков и €601-€30,000 за неповиновение представителям органов власти), 2) Закон об общественном здоровье (штрафы €3,001-€60,000 за действие или бездействие, которое может причинить серьёзный ущерб здоровью других лиц, а также €60,001-€600,000, если ущерб был причинён); Ответственность может наступить и по другим статьям. Штрафы налагаются полицией. |
| 4) | Италия | 1) Поездки по работе (при наличии доказательств); 2) Получение медицинской помощи; 3) Ввиду абсолютной необходимости[6]. | Штрафы накладываются полицией: €400- €3,000 за нарушение запретов, связанных со сдерживанием эпидемии. €4,000 — если нарушение совершено с использованием транспорта[7]. |
По большому счёту, эти страны, как и другие государства — члены Совета Европы, используют похожие подходы в пределах особенностей национальных правовых систем. Отталкиваясь от этого, ЕСПЧ с большой долей вероятности будет исходить из соответствия принятых в России запретов и санкций конвенционным требованиям “законной цели” и “необходимости в демократическом обществе”.
Тем не менее, остаётся под вопросом соблюдение критерия законности процедуры введения ограничений .
Так, во-первых, источником всех ограничений по сути являются указы (постановления) мэров и губернаторов о введении режима повышенной готовности. Однако статья 56 Конституции России позволяет существенно ограничить права граждан, но только в условиях введения чрезвычайного положения, которое, согласно статье 4 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ “О чрезвычайном положении”, вводится указом президента и утверждается Советом Федерации.
Во-вторых, во всяком случае, статья 55 (часть 3) Конституции позволяет ограничивать права граждан, в том числе для защиты их здоровья, федеральным законом. Изменения в Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”, вступившие в силу 1 апреля 2020 года, наделили глав субъектов новыми полномочиями по ограничению прав граждан в рамках режима повышенной готовности.
Так, согласно пункту “у” части 1 статьи 11 Закона, главы субъектов устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Однако следует отметить, что часть ограничений была введена до вступления изменений в силу. Так, например, двухнедельный карантин для прибывающих из стран с неблагополучной эпидемиологической обстановкой был введен указом мэра Москвы от 5 марта 2020.
При этом стоит отметить, что полномочия региональных властей в федеральном законе сформулированы предельно размыто. При изучении текста закона не формируется ясное понимание того, какие именно права и при каких обстоятельствах вправе ограничить главы субъектов.
Согласно критерию предсказуемости закона, сформулированному ЕСПЧ в его практике, в частности, в § 55 постановления от 4 мая 2000 года по делу “Ротару (Rotaru) против Румынии” (жалоба № 28341/95), закон предсказуемым в том случае, если он сформулирован с достаточной точностью, позволяющей любому лицу (при необходимости после консультации с юристом), регулировать своё поведение в соответствии с законом.
Для применения этого критерия положения федерального закона следует рассматривать в совокупности с указами (постановлениями) глав субъектов. Безусловно, ограничения, изложенные в них, более точны и конкретны, однако они по-прежнему оставляют после прочтения множество вопросов: какой магазин считать ближайшим? нужно ли оформлять электронные пропуски носителям служебных удостоверений?
Несоблюдение конституционно предписанной процедуры введения ограничений, на наш взгляд, оставляет пространство обращения в ЕСПЧ для тех, кто был привлечен к административной ответственности за нарушение режима “самоизоляции”, с жалобой о незаконном ограничении права на передвижение внутри страны, предусмотренного статьёй 2 Протокола № 4 Конвенции. Тем не менее, мы остаёмся осторожными в нашей оценке возможного решения ЕСПЧ, поскольку остаётся вероятность того, что Европейский Суд признает нормативный акт, принятый официальным представителем публичной власти и опубликованный в надлежащем порядке, отвечающим критерию законности.
В свете этого наиболее перспективны для обращения в ЕСПЧ, на наш взгляд, те случаи, в которых государственные меры в отношении конкретного заявителя были избыточны и не отвечали критерию необходимости в демократическом обществе. К примеру, это касается ситуаций, когда заявители были оштрафованы в непосредственной близости от дома по пути в магазин или на прогулке с собакой, что не запрещено указами (постановлениями) глав регионов.
Право на справедливый суд
Следует начать с того, что дела об административных правонарушениях рассматриваются не только судами, но и органами исполнительной власти (например, в Москве это Главное контрольное управление города и некоторые другие органы). О том, кто и как привлекает к административной ответственности, мы подробно писали в отдельной статье.
Тем не менее, дела об административных правонарушениях, предусмотренных федеральным КоАП, рассматриваются судами. Поскольку российские власти сами приняли решение о том, что такие дела должны рассматриваться в суде, на них в полной мере распространяются требования статьи 6 Конвенции о праве на справедливый суд. Для того, чтобы добиться признания нарушения права на справедливый суд, нужно будет следовать советам, изложенным в нашей статье. В этом материале также есть образцы ходатайств, которые обязательно нужно заявить для фиксации нарушений в национальном суде.
Что касается штрафов, наложенных органами исполнительной власти, постановление о привлечении к административной ответственности может быть обжаловано в судебном порядке. На суд, рассматривающий жалобу, в свою очередь также распространяются требования статьи 6 Конвенции. Для фиксации нарушений также следует руководствоваться советами, изложенными в нашей статье.
Право на уважение частной жизни
Также нарушения прав человека — в частности, права на уважение частной жизни — могут быть выявлены в работе системы электронных пропусков и в особенности видеонаблюдения с использованием технологии распознавания лиц в Москве. Так, по имеющимся сведениям, в эту систему попадают данные лиц, заразившихся коронавирусом, а также прибывших в Российскую Федерацию из других стран. Кроме того, органы власти собирают электронные данные о месте проживания, передвижениях и транспортных средствах граждан. Это вызывает определённые вопросы с точки зрения статьи 8 Конвенции.
Данная статья предусматривает, что вмешательство в частную жизнь должно отвечать таким же критериям, которые мы ранее рассмотрели в отношении ограничения права на свободу передвижения: оно должно быть предусмотрено законом, преследовать одну из правомерных целей (в частности, охрану здоровья граждан) необходимым в демократическом обществе.
ЕСПЧ в своей практике, в частности, в важнейшем для России постановлении от 4 декабря 2016 года по делу “Роман Захаров (Roman Zakharov) против России” (жалоба № 47143/06) сформулировал ряд требований к системам постоянного наблюдения за гражданами.
- Во-первых, такая система должна быть объектом контроля со стороны органа, независимого от исполнительной власти (§ 232 постановления), например, прокуратуры или суда. Во-вторых, система наблюдения должна быть прозрачной (§230 постановления по делу “Роман Захаров против России”). Так, например, у любого заинтересованного лица должна быть возможность узнать, как работает система, какие алгоритмы использует, какие данные собирает, где и как долго эти данные хранятся, кем данные обрабатываются, в какие органы власти передаются и, конечно, как эти данные защищены от злоупотреблений и внешнего вмешательства. Также у заинтересованного лица должна быть возможность узнать, хранятся ли в системе его личные данные.
- В-третьих, согласно §§ 253-256 постановления, закон, регулирующий систему наблюдения, должен содержать правила хранения, доступа, изучения и уничтожения собранных данных.
Вопреки этим требованиям, в российском законодательстве отсутствует специальное правовое регулирование использования технологии распознавания лиц. В Москве правовое регулирование видеонаблюдения также не определяют основания и порядок внесения информации о лице в базу для его идентификации, уведомление граждан о таком внесении, способы обработки данных и срок их хранения, процедуру удаления таких данных, процедуру обжалования и другие важные вопросы. Правительство Москвы не публикует никакой информации, кроме реестров камер, достоверность которых, впрочем, тоже нет возможности проверить. Исходя из этого, система видеонаблюдения с испротзованием технологии распознавания лиц не отвечает ни критерию законности, ни критериям подконтрольности и прозрачности, а потому представлчет особую опасность для права на уважение частной жизни граждан. То же самое касается и системы “электронных пропусков”, использующей персональные данные граждан.
[1] См. информацию на сайте Правительства Великобритании. (дата обращения: 22 апреля 2020 года).
[2] См.: статья 3-I Декрета от 23 марта 2020 года № 2020-293 об установлении общих мер, необходимых для борьбы с эпидемией COVID-16. (дата обращения: 22 апреля 2020 года).
[3] См. информацию на сайте Правительства Франции. (дата обращения: 22 апреля 2020 года).
[4] См.: статья 7 Королевского указа от 14 марта 2020 года № 463/2020 об объявлении чрезвычайного положения (дата обращения: 22 апреля 2020 года).
[5] Подробнее с указанными нормами можно ознакомиться в СМИ. См., например: theolivepress.es (дата обращения: 22 апреля 2020 года); telemadrid.es (дата обращения: 22 апреля 2020 года).
[7] См. информацию Совета Министров Италии.
