Авторы Леонид Абгаджава и Ольга Подоплелова
Что случилось?
Правительство Москвы передало МВД России полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных в КоАП города Москвы. Это соглашение было утверждено 7 апреля специальным распоряжением Правительства Российской Федерации № 911-р (http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202004080003).
Таким образом, у полиции появилась возможность составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных 17 статьями КоАП города Москвы. Но, конечно же, в первую очередь соглашение было заключено для передачи полиции полномочий составлять протоколы по новой статье 3.18.1 КоАП города Москвы (Нарушение требований НПА города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы). До утверждения соглашения Правительством сотрудники полиции могли составлять протоколы о нарушении режима повышенной готовности только на основании КоАП РФ — его статьи 6.3 (часть 2) и 20.6.1. О неопределённости в разграничении составов административных правонарушений, предусмотренных этими нормами, мы писали ранее.
Помимо этого, это соглашение и положение части 4 статьи 16.3 КоАП города Москвы позволит сотрудникам полиции в Москве самостоятельно назначать административный штраф, а не передавать протокол об административном правонарушении для рассмотрения дела в районном суде, как это устанавливает часть 3 статьи 23.1 КоАП РФ для статьей 6.3 и 20.6.1 этого кодекса.
Санкции, предусмотренные КоАП города Москвы, отличаются от федеральных и в отношении граждан представляют собой фиксированный штраф в размере 4 тысяч рублей, в случае повторного нарушения — 6 тысяч рублей, в то время как федеральный КоАП предусматривает штраф от 15 до 40 тысяч рублей (по части 2 статьи 6.3) и от 1 до 30 тысяч рублей (по части 1 статьи 20.6.1).
Помимо этого, утверждение соглашения позволит применять и иные нормы КоАП города Москвы, не связанные с режимом самоизоляции. Речь идёт, например, о нарушении запрета гадания в общественных местах, приставаниях к людям в общественных местах, нарушении закона о тишине или правил проведения фейерверков.
До заключения этого соглашения у сотрудников полиции не было возможности составить протокол об указанных правонарушениях, а значит, и привлечь нарушителя к административной ответственности. Так, если ваш сосед шумел в ночное время, выехавший на вызов сотрудник полиции мог только пресечь правонарушение (заставить выключить музыку или инструмент), после чего составить материал проверки и направить его в соответствующий департамент Правительства Москвы для составления протокола об административном правонарушении. Однако на практике материал проверки никто не составлял, и привлечь шумного соседа к административной ответственности было нельзя.
Это законно?
Конституция России предусматривает возможность для региональных органов исполнительной власти передать часть своих полномочий федеральным органам на основании специальных соглашений (часть 3 статьи 78).
Порядок заключения таких соглашений содержится в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Особенности заключения таких соглашения прописаны в специальном Постановлении Правительства от 8 декабря 2008 года № 924.
К ним относятся:
- срок согласования проекта составляет 2 недели и может быть продлён на месяц;
- после подписания соглашения с главой субъекта федерации федеральный орган направляет документ в Минюст России для правовой экспертизы;
- в пределах 7 дней после получения заключения Минюста федеральный орган направляет документ вместе с проектом распоряжения Правительства России об утверждении соглашения;
- соглашение утверждается Правительством России и публикуется на портале publication.gov.ru.
Вступает в силу это соглашение со дня его утверждения Правительством (часть 5 статьи 26.8 Закона № 184-ФЗ). При этом у органов нет никакой обязанности публиковать сам текст соглашения — его по запросу могут получать органы исполнительной власти субъекта, которые не являются стороной соглашения (часть 4 статьи 26.8 Закона № 184-ФЗ). В чём смысл такого ограничения — нам не очень понятно, ведь соглашение может, как и в случае передачи полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, затрагивать права и свободы граждан.
Отдельно подчеркнём, что КоАП Российской Федерации прямо предусматривает возможность передачи региональными правительствами полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных в КоАП этих регионов (абзац второй части 6 статьи 28.3 КоАП РФ).
Из этого следует, что МВД России и Правительство Москвы формально действовали в рамках закона. Но, конечно, обращает на себя внимание реактивность разработки и подписания этого соглашения в обход требований Постановления Правительства № 924: поправки в московский КоАП вступили в силу 2 апреля (в четверг). Соглашение было подписано 4 апреля (в субботу). Еще один день — понедельник, скорее всего, ушёл на получение заключения Минюста, а в во вторник, 7 апреля, соглашение уже было утверждено правительством.
Такое соглашение заключается впервые?
МВД России действительно периодически заключает подобные соглашения на основании части 6 статьи 28.3 КоАП РФ.
Например, в 2019 году в Краснодарском крае ведомство приняло на себя полномочия составлять протоколы за гадание и попрошайничество, а также за неправильный выгул собак и нарушение закона о тишине. В январе 2020 года полицейские в Забайкальском крае также приняли обязанность составлять протоколы за нарушение тишины с 10 вечера до 7 утра.
МВД также заключило соглашение, например, с правительством Омской области — там, помимо прочего, полиция следит за запретом приставаний к гражданам, запрещённым региональным КоАП.
В Пермском крае помимо закона о тишине, полиция теперь проверяет соблюдение порядка обеспечения безопасности при организации и проведении культурных и досуговых мероприятий.
Есть, кстати, и обратные случаи — когда полномочия передаются не “снизу вверх”, а “сверху вниз”, то есть МВД России разрешает региональным органам инициировать дела по КоАП Российской Федерации. Например, в 2013 году Департамент транспорта и развития дорожнотранспортной инфраструктуры города Москвы получил полномочия вплоть до конца 2023 года рассматривать дела о несоблюдении участниками дорожного движения требований дорожных знаков или разметки.
Это нарушает права граждан?
По большому счёту, в данном случае вряд ли можно говорить о нарушении прав граждан. Соглашение между МВД и Правительством Москвы заключено в пределах компетенции обоих органов и в порядке, предусмотренном законом.
В то же время, мы видим в сложившейся ситуации проблему с соблюдением принципа правовой определенности. Получается, что одни и те же действия фактически могут попадать и под федеральное, и под региональное законодательство об административных правонарушениях (см. нашу более раннюю публикацию).
Тем самым у полиции возникает ничем не ограниченное усмотрение при определении того, на основании какой нормы — статьи 6.3, или статьи 20.6.1 КоАП Российской Федерации, или статьи 3.18.1 КоАП города Москвы — составить протокол об административном правонарушении. И сейчас невозможно предсказать, будет ли нарушителя ждать безальтернативный штраф в размере 4 тысяч рублей, предусмотренный московским законом, или же штраф в размере от 1 до 50 тысяч рублей по федеральному закону.
Помимо этого, важно не забывать, что у органов исполнительной власти Москвы, согласно статье 16.3 КоАП города Москвы, сохранились полномочия по составлению протоколов об административном правонарушении, также и осталась нововведенная возможность, согласно части 1.1 статьи 16.3, привлекать к административной ответственности в упрощенном порядке без составления протокола в случае фиксации этих административных правонарушений посредством технологий электронного мониторинга местоположения гражданина в определенной геолокации с использованием системы городского видеонаблюдения, технических устройств и программного обеспечения.
